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Bundesrat lässt Rahmenvertrag scheitern – und die Rolle der Schweiz in Europa wird damit unklar

05.08.2021 – THEODORA PETER

Der Bundesrat lässt das Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union (EU) scheitern. Trotzdem will er den bilateralen Weg fortsetzen: ein riskanter Plan mit vielen Fragezeichen.

«Schwarzer Tag», «Fehlentscheid» oder doch ein «Befreiungsschlag»? Mit welchem Titel der 26. Mai 2021 in die Chronik der Beziehungen zwischen der Schweiz und Europa eingehen wird, wird sich erst im Rückblick zeigen. An jenem kühlen und regnerischen Mittwoch traten in Bern drei Mitglieder der Landesregierung vor die Medien, um mit ernsten Gesichtern den Abbruch der Verhandlungen mit Brüssel zu verkünden. Bundespräsident Guy Parmelin (SVP) - flankiert von Aussenminister Ignazio Cassis (FDP) und Justizministerin Karin Keller-Sutter (FDP) – erklärte es so: «Die Verhandlungen haben nicht zu den nötigen Lösungen geführt.» Der unspektakuläre Satz stand ganz im Widerspruch zur Sprengkraft seines Inhalts: Nach sieben Jahren zäher Verhandlungen steht die Schweiz vom Verhandlungstisch auf und schlägt die Türe hinter sich zu.

Das Rahmenabkommen hätte die gesamten Beziehungen zwischen der EU und dem Nicht-EU-Land Schweiz regeln sollen. Das ist schon deshalb wichtig, weil für die Schweiz die EU der wichtigste Handelspartner ist. Und: Der Rahmenvertrag hätte alle bisherigen bilateralen Abkommen ablösen sollen. Der Entwurf dazu lag seit 2018 zur Unterschrift bereit, nachdem die EU die Verhandlungen von ihrer Seite als beendet erklärt hatte. Doch die Schweiz verlangte weitere «Präzisierungen» zu umstrittenen Punkten – unter anderem zum Lohnschutz und zu den Aufenthaltsrechten von EU-Bürgern in der Schweiz (siehe «Revue» 2/2019). Die Differenzen blieben letztlich unüberbrückbar: Auch die erst kürzlich nach Brüssel entsandte, neue Unterhändlerin Livia Leu konnte die Stolpersteine nicht mehr aus dem Weg räumen. Ihr blieb schliesslich nichts anderes übrig, als den Absagebrief der Landesregierung in die EU-Zentrale zu überbringen. Für einen Anruf des Schweizer Bundespräsidenten hatte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen «keine Zeit». Mit anderen Worten: In Brüssel war man nachhaltig verstimmt.

Volk wird nicht befragt

Auch in der Schweiz sorgte der Verhandlungsabbruch vielerorts für Konsternation – insbesondere auch deshalb, weil der Bundesrat einen solch weitreichenden Entscheid ohne Einbezug von Parlament und Stimmvolk gefällt hatte. Politbeobachter wie der Historiker Thomas Maissen warfen der Regierung Mutlosigkeit vor, weil sie einer innenpolitischen Auseinandersetzung rund um das Vertragswerk ausgewichen und den «Weg des geringsten Widerstands» gegangen sei. Tatsächlich war die Mehrheitsfähigkeit des Rahmenabkommens höchst fraglich: Nebst der SVP, die den «Unterwerfungsvertrag» grundsätzlich bekämpft hatte, stellten sich auch die Gewerkschaften quer. Mit Ausnahme der GLP war die Skepsis zudem bei den übrigen Parteien gross. Darüber hinaus war wenig hilfreich, dass Brüssel in den Verhandlungen kaum Kompromissbereitschaft zeigte.

Wie soll es nun weitergehen? Einen eigentlichen «Plan B» präsentierte der Bundesrat nicht. Er hofft weiterhin auf den bilateralen Weg. Dies, obwohl die EU klargemacht hatte, man werde ohne ein Rahmenabkommen mit der Schweiz weder neue Verträge abschliessen noch bisherige Verträge erneuern. Der Bundesrat hat der europäischen Kommission «die Aufnahme eines politischen Dialogs zur Entwicklung einer gemeinsamen Agenda» vorgeschlagen, wie Aussenminister Ignazio Cassis erklärte. Zudem gehe man davon aus, dass die bestehenden bilateralen Verträge «weiterhin konsequent und problemlos» angewendet würden. Für die Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer ist vor allem die Sicherung der Personenfreizügigkeit zentral. Die Auslandschweizer-Organisation (ASO) befürchtet, dass mit dem Verhandlungsabbruch die Bleibe-Rechte der rund 434 000 in EU-Ländern lebenden Schweizerinnen und Schweizer gefährdet werden.

Nadelstiche aus Brüssel

Um den bilateralen Weg zu sichern, will der Bundesrat Schweizer Gesetze freiwillig ans europäische Recht angleichen. Dadurch möchte er Benachteiligungen vermeiden und die Interessen der Schweiz wahren. Zudem will die Regierung die noch ausstehende Kohäsionsmilliarde nach Brüssel überweisen. Sie ist laut Cassis «die Eintrittsgebühr für den Zugang zum Binnenmarkt» und soll gegenüber der EU ein versöhnliches Zeichen setzen. Das Parlament wird im September über die Freigabe des Betrags in der Höhe von 1,3 Milliarden Franken entscheiden. Die eidgenössischen Räte hatten die Zahlung im Dezember 2019 zwar im Grundsatz schon bewilligt, die Überweisung aber an die Bedingung geknüpft, dass die EU auf Strafmassnahmen gegenüber der Schweiz verzichtet.

Erste Nadelstiche hat Brüssel inzwischen gesetzt: So sehen sich Firmen, die Medizinaltechnik exportieren, seit Ende Mai mit hohen administrativen Hürden bei der Zulassung ihrer Produkte im EU-Raum konfrontiert. Dies ist eine direkte Folge des Scheiterns des Rahmenabkommens und nährt die Befürchtung, dass der barrierenfreie Zugang zum EU-Binnenmarkt nun weiter erodiert. Ungemach droht auch beim Zugang zum Forschungsprogramm Horizon Europe. Eine Herabstufung oder gar ein Ausschluss der Schweiz würde nicht zuletzt die Mobilität von Studierenden und Forschenden bremsen.

Vorläufig ganz vom Tisch sind neue bilaterale Abkommen, etwa beim Handel mit Elektrizität. Auch ohne Stromabkommen sollte es in der Schweiz nicht zum Blackout kommen. Doch steigt das Risiko von kritischen Situationen im Stromnetz, wenn die Netzbetreiber von Kooperationsplattformen der EU ausgeschlossen werden.

Nicht alle Beobachter sehen pessimistisch in die Zukunft. Der Wirtschaftshistoriker Tobias Straumann geht davon aus, dass Brüssel letztlich auf einen pragmatischen Kurs einschwenken wird – wie schon bei den Verhandlungen mit dem abtrünnigen Grossbritannien. «Die EU und ihre Mitgliedsländer sind es gewohnt, mit Heterogenität umzugehen, Ausnahmen zuzulassen und pragmatische Vereinbarungen zu treffen», schrieb Straumann in der «NZZ am Sonntag».

Online-Dossier der «Schweizer Revue» zum Thema Schweiz–Europa. Dort ist auch die ausführliche Stellungnahme der Auslandschweizer-Organisation zu finden.

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