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Le Conseil fédéral enterre l’accord-cadre, et le rôle de la Suisse en Europe devient incertain

05.08.2021 – THEODORA PETER

Le Conseil fédéral enterre l’accord-cadre entre la Suisse et l’Union européenne (UE). Il souhaite toutefois poursuivre la voie bilatérale, mais c’est un plan risqué comportant de nombreuses inconnues.

«Journée noire», «décision aberrante» ou «déclic libérateur»? Sous quel titre le 26 mai 2021 entrera-t-il dans les annales des relations entre la Suisse et l’Europe? Seul l’avenir le dira. En ce mercredi pluvieux et froid à Berne, trois membres du gouvernement suisse se sont présentés devant les médias pour annoncer, la mine grave, la fin des négociations avec Bruxelles. Le président de la Confédération, Guy Parmelin (UDC), entouré par le ministre des affaires étrangères Ignazio Cassis (PLR) et la ministre de la justice Karin Keller-Sutter (PLR), l’a expliqué ainsi: «Les discussions n’ont pas permis d’aboutir aux solutions dont la Suisse a besoin.» La sobriété de cette déclaration contrastait de manière spectaculaire avec l’explosivité de son contenu: après sept ans d’âpres pourparlers, la Suisse quitte la table des négociations et claque la porte à l’UE.

L’accord-cadre aurait dû réglementer l’ensemble des relations entre l’UE et la Suisse, qui n’en est pas membre. C’est important, non seulement parce que l’UE est le principal partenaire commercial de la Suisse. Mais aussi parce que l’accord-cadre aurait dû remplacer tous les accords bilatéraux conclus jusqu’ici. Le projet était prêt à être signé depuis 2018, après que l’UE avait déclaré que, de son côté, elle considérait les négociations comme achevées. Mais la Suisse demandait des «précisions» supplémentaires sur les points controversés, notamment la protection des salaires et les droits de séjour des citoyens européens en Suisse (voir «Revue» 2/2019). Les divergences sont finalement restées inconciliables, et même la nouvelle négociatrice en chef Livia Leu, récemment envoyée à Bruxelles, n’a pas pu aplanir les obstacles. En fin de compte, il ne lui est resté qu’à transmettre la lettre de rupture du gouvernement suisse à la centrale européenne. La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a déclaré «ne pas avoir le temps» de s’entretenir par téléphone avec le président de la Confédération suisse. En d’autres termes, Bruxelles est durablement fâché.

Le peuple n’a pas son mot à dire

En Suisse aussi, l’abandon des négociations a provoqué une vague de consternation, notamment parce que le Conseil fédéral a pris cette décision lourde de conséquences sans consulter ni le Parlement, ni le peuple. Des observateurs de la vie politique, comme l’historien Thomas Maissen, reprochent au gouvernement son absence de courage dans son choix d’éviter un débat de politique intérieure sur l’accord-cadre et d’opter pour la «voie de la moindre contestation». En effet, la capacité de l’accord-cadre à rassembler une majorité était loin d’être acquise: à côté de l’UDC, qui dénonçait ce qu’elle considérait comme un «contrat de soumission», les syndicats y étaient aussi opposés. À l’exception du parti Vert’libéral, le scepticisme était en outre important au sein des autres partis. De plus, le fait que Bruxelles se soit montré peu enclin à faire des compromis durant les négociations n’a pas aidé.

À présent, que faire? Le Conseil fédéral n’a pas proposé de véritable «plan B». Il mise toujours sur la voie bilatérale et ce, bien que l’UE ait clairement fait comprendre qu’elle ne signerait pas de nouveaux accords ni ne renouvellerait les accords existants avec la Suisse sans accord-cadre. Comme l’a déclaré le ministre des affaires étrangères Ignazio Cassis, le Conseil fédéral a proposé à la Commission européenne «l’ouverture d’un dialogue politique dans le but de définir des priorités communes». Il part également du principe que les accords bilatéraux existants «peuvent continuer d’être utilisés sans problème». Pour les Suisses de l’étranger, la garantie de libre circulation des personnes est d’une importance capitale. L’Organisation des Suisses de l’étranger craint que l’abandon des négociations ne mette en péril les droits de séjour des près de 434 000 Suisses résidant dans des pays de l’UE.

Les piques de Bruxelles

Pour garantir la voie bilatérale, le Conseil fédéral entend aligner spontanément des lois suisses sur le droit européen. Il souhaite ainsi éviter des préjudices et protéger les intérêts la Suisse. De plus, le gouvernement a l’intention de verser le milliard de cohésion qu’il doit encore à Bruxelles. D’après Ignazio Cassis, il s’agit là «du droit d’entrée pour l’accès au marché intérieur» et d’un signe de conciliation vis-à-vis de l’UE. En septembre, le Parlement validera ou non le versement de ce montant s’élevant à 1,3 milliard de francs. Les Chambres fédérales avaient déjà approuvé le principe en décembre 2019, mais en liant le versement à la condition que l’UE renonce à toute sanction contre la Suisse.

Bruxelles a déjà lancé ses premières piques : ainsi, les entreprises exportatrices de technologie médicale sont confrontées, depuis la fin mai, à des barrières administratives élevées pour l’autorisation de leurs produits dans l’espace européen. Il s’agit là d’une conséquence directe de l’échec de l’accord-cadre, et elle fait craindre que l’accès libre au marché intérieur européen continue désormais de s’effriter. Des problèmes se posent également concernant l’accès au programme de recherche Horizon Europe. Une rétrogradation, voire une exclusion de la Suisse, freinerait notamment la mobilité des étudiants et des chercheurs.

Pour l’instant, tout nouvel accord bilatéral est exclu, y compris sur le commerce de l’électricité. Si la Suisse ne risque pas le black-out pour autant, le risque augmente de voir le réseau électrique connaître des situations critiques si les opérateurs sont exclus des plates-formes de coopération de l’UE.

Tous les observateurs ne font pas preuve de pessimisme pour l’avenir. Tobias Straumann, historien d’économie, part du principe que Bruxelles reviendra à une approche pragmatique, comme elle l’a déjà fait face à la Grande-Bretagne dissidente. «L’UE et ses pays membres sont habitués à gérer l’hétérogénéité, à admettre des exceptions et à conclure des accords de bon sens», écrit-il dans la «NZZ am Sonntag».

Consultez le dossier en ligne de la «Revue Suisse» sur le thème Suisse-Europe. Vous y trouverez aussi la prise de position détaillée de l’Organisation des Suisses de l’étranger.

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