Las exportaciones de armas suizas: un negocio explosivo

El 25 de marzo de 2015, Arabia Saudita lanzó la operación “Decisive Storm. Los ataques aéreos tenían por objeto derrotar a los rebeldes chiitas hutíes y coadyuvar a la reinstalación del Presidente Abd Rabbuh Mansur al-Hadi, quien había sido expulsado. El mismo día cayeron las primeras bombas sobre Saná, la capital yemení.

El comienzo de la intervención militar en Yemen, un país sumido en la extrema pobreza en el sur de la península arábiga, tuvo repercusiones directas para la industria armamentista suiza. En coordinación con el Consejo Federal, la Secretaría de Estado para la Economía (SECO) bloqueó dos días después todos los pedidos pendientes de material bélico para los Estados de la coalición militar encabezada por los saudíes. Entre los países afectados por la moratoria a la exportación se encontraban, además de Arabia Saudita, entre otros Egipto, Jordania, Qatar, Kuwait, Bahréin y los Emiratos Árabes Unidos (EAU).

Algo más de un año después, el 20 de abril de 2016, la moratoria ya había caído en el olvido –a pesar de que la guerra en Yemen sigue haciendo estragos–. Aquel día el Consejo Federal examinó más de 50 solicitudes de exportación presentadas por empresas suizas, que no se habían tramitado debido al conflicto yemení. Tras un tira y afloja de varios meses entre los dos consejeros federales liberales, Schneider-Ammann y Burkhalter, el Consejo terminó autorizando exportaciones por un valor total de 185 millones de francos. El pedido más importante constaba de repuestos y componentes para sistemas de defensa antiaérea destinados a Egipto, Bahréin, Arabia Saudita y los EAU. Sin embargo, el Consejo dio asimismo luz verde a la exportación de “piezas de repuesto y módulos para aviones de combate F-5” para Bahréin, y de “piezas de repuesto para obuses de M109” destinadas a los EAU. El Consejo Federal consideró “muy poco probable que el material bélico de este tipo sea objeto de un uso indebido en contravención del derecho internacional humanitario y sirva para cometer violaciones graves de los derechos humanos”.

En esta decisión no estaba en juego la cuestión de fondo acerca de la conveniencia o no de autorizar las exportaciones de armas: los electores ya se habían pronunciado al respecto en noviembre de 2009, al rechazar con una abrumadora mayoría del 68,2 % la iniciativa popular de una alianza de izquierdas “Para la prohibición de las exportaciones de armas suizas”. Se trataba más bien de interpretar las disposiciones legales que regulan las exportaciones de material bélico. No obstante, este caso revela claramente las tensiones complejas a las que desde hace mucho tiempo se hallan sujetas las exportaciones de armas: por una parte se esgrimen argumentos económicos y de política de seguridad, y por otra se invoca el derecho internacional, así como los principios humanitarios y de neutralidad que rigen la política exterior suiza.

Importancia económica de las exportaciones de armas

Estos aspectos también están incluidos en el primer artículo de la Ley sobre Material Bélico, cuyo objetivo es “que Suiza cumpla con sus compromisos internacionales y mantenga sus principios de política exterior mediante el control de la fabricación y transferencia de material bélico y de la correspondiente tecnología; paralelamente Suiza debe conservar una capacidad industrial adaptada a las necesidades de su defensa nacional”. De acuerdo con la SECO, cabe señalar que esta ley sólo se refiere a material bélico en sentido estricto: armas, municiones o equipos “concebidos específicamente o transformados para el uso en combate o en batallas”.

Se establece así una distinción entre el material bélico y “los artículos militares específicos” tales como los aviones militares de entrenamiento o los drones, así como los bienes de “doble uso”, que abarcan por ejemplo máquinas-herramientas susceptibles de usarse tanto para fines civiles como militares.

Es difícil cuantificar con precisión la importancia económica de la industria armamentista suiza, debido a que no es objeto de estadísticas específicas. No obstante, las cifras disponibles muestran que constituye un sector comparativamente pequeño dentro de la economía suiza. El grupo Swiss ASD, que reúne en su organización central Swissmem a la aeronáutica y las técnicas de seguridad y defensa, tiene una plantilla total de unos 10 000 empleados en 50 empresas, aunque su importancia a nivel local puede llegar a ser considerable. Por ejemplo la empresa Mowag, en Kreuzlingen, conocida por sus vehículos acorazados como el Piranha, tiene una plantilla de unos 650 trabajadores, lo que la convierte en la empresa con el mayor número de empleados en esa pequeña ciudad junto al lago de Constanza; pertenece al consorcio estadounidense General Dynamics. Otros grandes consorcios son Ruag, que pertenece en su totalidad a la Confederación Helvética, así como Rheinmetall Air Defence, sucesor de Oerlikon- Contraves y por tanto de capital alemán.

En cambio, lo que sí puede calcularse es el porcentaje de las exportaciones de armas respecto a todas las exportaciones suizas. En 2015 se exportó material bélico por valor de 447 millones de francos, lo que corresponde apenas al 0,22 % de todas las exportaciones. Incluso en 2011, cuando las exportaciones de armas ascendían a 873 millones, dicha proporción representaba sólo el 0,44 % de todas las exportaciones.

Una necesidad del ejército

El hecho de que las exportaciones de material bélico descendieran cerca del 20 % en 2015 frente a las del año anterior, no tuvo nada que ver con la moratoria de exportaciones a Oriente Próximo, ya que, según la SECO, sus consecuencias aún no se veían reflejadas en estas cifras. Además, a pesar de la moratoria el volumen de autorizaciones de solicitudes de exportación del año pasado, en términos de valor, aumentó en un 35 %, lo que refleja una tendencia al aumento de las futuras exportaciones de armas. Sin embargo, la moratoria causó un considerable nerviosismo en el sector armamentista, el cual ya venía sufriendo las repercusiones de la fortaleza del franco así como, desde hacía varios años, la baja de las exportaciones hacia los países europeos, mientras que Oriente Próximo es uno de sus principales mercados en cuanto a la tasa de crecimiento.

Varios representantes de la economía, así como el lobby “Grupo de Trabajo Seguridad y Técnica de Defensa” que cuenta con más de 30 parlamentarios conservadores, ejercieron cada vez mayor presión sobre el Consejo Federal para que flexibilizara la política de exportaciones a Oriente Próximo. En febrero argumentaron, en una carta abierta al Consejo Federal, que cerca de la mitad de los puestos de trabajo de la industria armamentista depende directamente de la exportación. Advirtieron de las pérdidas de puestos de trabajo, e incluso del posible cierre total de muchas empresas, apremiándole a “mantener una capacidad industrial adaptada a las necesidades de defensa del país, conforme al mandato de la Ley sobre Material Bélico, fundamentado en la política de seguridad”.

El Ministro de Economía, Johann Schneider-Ammann, se mostró muy abierto a las propuestas. No obstante, para la autorización de solicitudes no sólo se necesita la aprobación de la SECO, sino también del Departamento de Exterior (EDA), dirigido por el Consejero Federal del PLR, Didier Burkhalter. Y en este caso concreto, el EDA insiste en mantener la prohibición de exportar a Estados “implicados” en el conflicto del Yemen.

Una práctica restrictiva en materia de permisos

El EDA fundamentó su posición en la Normativa de Material Bélico, que sienta las bases de una práctica relativamente restrictiva de concesión de permisos de exportación comparada con la de otros Estados europeos como Alemania o Francia, si bien el Parlamento volvió a reducir algo los obstáculos hace dos años. Los criterios para autorizar solicitudes de exportación reflejan los principios humanitarios de la política exterior suiza, pero también apuntan a reducir el riesgo de que la reputación de Suiza se vea afectada por intervenciones improcedentes con material bélico suizo –lo cual no siempre se logra–. En 2008, por ejemplo, Chad contravino las condiciones de la SECO al lanzar ataques aéreos contra Sudán utilizando un avión Pilatus previsto exclusivamente para vuelos de entrenamiento. Y en 2011 salió a la luz la noticia de que vehículos de combate Mowag de Arabia Saudita habían sido utilizados para aplastar las protestas públicas en Bahréin.

En concreto, la normativa dispone que para conceder permisos de exportación deben considerarse, entre otras cosas, el “mantenimiento de la paz, la seguridad internacional y la estabilidad regional”, así como el respeto de los derechos humanos en el país al que se exporta y el cumplimiento del Derecho Internacional. Además, la normativa estipula explícitamente desde 2008 las razones de exclusión. Así, el permiso debe negarse cuando el país de destino “viola sistemática y gravemente los derechos humanos” –a menos que sólo exista “un riesgo reducido de que el material bélico a exportar sea utilizado para cometer graves violaciones de los derechos humanos”–. Tampoco puede concederse permiso alguno a países que estén involucrados en un conflicto armado interno o internacional.

Tira y afloja en el Consejo Federal

A estos criterios de exclusión se remitió el EDA en el caso de Yemen: como es un hecho que la guerra en Yemen sigue devastando el país, no vio ninguna razón para suspender la moratoria de exportación. Entretanto, el Departamento de Schneider-Ammann argumentó que la normativa debía interpretarse de otro modo: sólo serían explícitamente prohibidas las exportaciones a Yemen, ya que de otro modo también deberían prohibirse las exportaciones de armas a naciones beligerantes como EE. UU. o Alemania. Puesto que no se llegó a un acuerdo entre los dos Departamentos, fue el Consejo Federal en pleno el que tuvo que decidir. Allí, contrariamente a lo que suponía Schneider-Ammann, su petición para autorizar las solicitudes bloqueadas tampoco obtuvo de entrada la mayoría: además de Burkhalter, también se opusieron los dos miembros del PS en el Consejo Federal, en tanto que la Consejera Federal del PDC, Doris Leuthard, se mostró indecisa.

Finalmente hubo que recurrir a las buenas dotes de mediación del Canciller Federal, Walter Thurnherr, para que el Consejo Federal lograra tomar una decisión al cabo de tres intentos: como se mencionó, el Consejo autorizó la mayoría de las solicitudes bloqueadas. Sin embargo, rechazó aquellas solicitudes “que presenten un mayor riesgo de adaptarse y usarse en el conflicto de Yemen”, lo que concierne sobre todo a las armas de pequeño calibre, su munición y 25 000 granadas de mano. Contra la petición de Schneider-Ammann, el Consejo Federal también rechazó la exportación de un vehículo de combate Piranha a Qatar. Mowag pretendía distribuirlo a efectos de test y, de acuerdo con el NZZ, esperaba recibir posteriormente un pedido de miles de millones de francos por la exportación de 400 Piranhas.

El tema sigue a la orden del día

Mientras que la decisión del Consejo Federal representó un alivio para la industria armamentista, causó indignación entre los políticos de izquierdas y ciertas organizaciones como el Grupo por una Suiza sin Ejército. Actualmente hay mociones en el Parlamento, por parte del PS y los Verdes, que exigen de nueva cuenta el cese de las exportaciones de material bélico a Oriente Próximo: una reivindicación que cuenta con el respaldo de varios representantes del PEV, el PDC, el PBD y los Verdes Liberales. Pero si el tema sigue a la orden del día, esto no se debe sólo a los detractores de las exportaciones de armas; también la industria armamentista está insatisfecha y se queja de la desigualdad de trato frente a la competencia europea. Así, el Director de Mowag, Oliver Dürr, declaró en septiembre al Neue Zürcher Zeitung que el Consejo Federal ha negado un permiso de exportación a su empresa, en tanto que Alemania puede distribuir vehículos a Qatar con fines de demostración.

Entretanto, la situación humanitaria en Yemen no deja de empeorar y el número de víctimas civiles va en aumento. Según la ONU, en agosto murieron al menos diez niños en un ataque aéreo a una escuela, perpetrado por la coalición militar saudí, y otras 19 personas perecieron tras el ataque a un hospital. A primeros de octubre, un ataque aéreo –presuntamente saudí– a un funeral en Saná, dejó un saldo de más de 140 muertos y cientos de heridos. Hasta finales de agosto el conflicto se había cobrado ya más de 10 000 vidas.

Heidi Gmür es corresponsal del Neue Zürcher Zeitung en el Palacio Federal

Opinión de Chantal Galladé, Consejera Nacional del PS en el cantón de Zúrich, miembro de la Comisión de Política de Seguridad del Consejo Nacional:

“Sin seguridad no hay calidad de vida. La seguridad es, ante todo, el resultado de una sociedad que vela por la libertad de todos, y de un Estado de derecho intacto, con una buena gobernanza. Para ello también es imprescindible que el poder público legítimo tenga la capacidad de garantizar la protección de la población civil, recurriendo incluso a la fuerza armada, sin vulnerar los derechos humanos. Distribuir armas a quienes ofrecen seguridad y las usan exclusivamente para proteger a la población civil y para velar por los derechos humanos, es legítimo. La legislación suiza también se fundamenta en estas premisas. La Normativa de Material Bélico prohíbe taxativamente hacer negocios con países implicados en un conflicto armado interno o internacional, o bien con países que violan grave y sistemáticamente los derechos humanos. Por eso resulta insostenible desde el punto de vista moral, político y legal la errónea decisión que el Consejo Federal adoptó el 20 de abril de 2016, en el sentido de no detener las exportaciones de material bélico ya en curso tras aquella alianza bélica que ha generado en Yemen una catástrofe humanitaria, e incluso continuar concediendo permisos para nuevas exportaciones de armamento a esos países en guerra, con justificaciones insostenibles. Los negocios sangrientos son indignos e inaceptables para un país humanitario como Suiza.”

Opinión de Corina Eichenberger, Consejera Nacional del PLR en el cantón de Argovia, Copresidenta del Grupo de Trabajo Seguridad y Técnica de Defensa, Presidenta de la Comisión de Política de Seguridad del Consejo Nacional:

“La industria nacional de seguridad y técnica de defensa es un importante pilar de la política de seguridad de Suiza. Para nuestro país es un imperativo estratégico disponer de una moderna industria armamentista, a fin de que no dependamos exclusivamente de las importaciones en materia de técnica de defensa. Para que la industria de la seguridad pueda cumplir su función de defensa nacional, depende tanto de los pedidos del ejército suizo, como de las posibilidades de exportación. Los electores suizos se pronunciaron en 1972, 1997 y la última vez en 2009, en contra de una prohibición de las exportaciones de material bélico. Somos conscientes de que las armas no son productos normales; pueden matar, pero también proteger. En Suiza, la exportación de material armamentista está sujeta a disposiciones legales muy estrictas. Recientemente, el Consejo Federal analizó las solicitudes de exportación a Oriente Próximo, tomando en consideración el país y el tipo de material de que se tratara. En materia de exportación es problemático el hecho de que no se establezcan distinciones de criterio en los conflictos internos: de hecho, esto limita tanto las exportaciones a Oriente Próximo, que esta industria se encuentra en clara desventaja frente a la competencia europea. Es totalmente legítimo exportar bienes de carácter defensivo y que no puedan emplearse contra la población civil”.