La 49e législature de la Confédération prendra fin avec les votations du 18 octobre. Quel est le secteur qui a le plus changé sous l’impact de la politique suisse entre 2011 et 2015 et quel a été le fonctionnement politique? Une analyse de Thomas Milic.
S’il y a bien un événement au cours des quatre dernières années, qui a bouleversé de la même manière les votants, le parlement, le gouvernement et les médias, il s’agit bien de l’adoption à une très courte majorité de l’initiative contre l’immigration de masse, le 9 février 2014. Elle représente une cassure dans les relations avec l’UE, en ce qu’elle remet fondamentalement en question la voie bilatérale, préalablement confirmée par toutes les votations. Mais ce n’est pas tout: la décision populaire met également un frein aux négociations avec l’UE sur un accord-cadre institutionnel, dont la ratification n’est désormais envisageable que si une solution concernant le point litigieux, à savoir la libre circulation des personnes, est trouvée. L’initiative Ecopop, sur laquelle le peuple suisse s’est prononcé seulement quelques mois plus tard, le 30 novembre 2014, aurait bien pu sonner le glas définitif des bilatérales. Toutefois, l’initiative a été rejetée sans équivoque.
Pour les partisans de la voie bilatérale, il ne s’agit là toutefois que d’un bref répit, l’issue des négociations avec l’UE n’étant toujours pas prévisible. On cherche pour le moment en vain une solution de transition reposant sur un large consensus. Le parlement profondément divisé sur les questions de politique étrangère étant à peine en mesure de s’entendre sur une telle solution, la mission de trancher ce «nœud gordien» reviendra probablement au peuple, lors d’une nouvelle votation.
La politique étrangère vit tellement au rythme de la mise en œuvre de l’initiative contre l’immigration de masse, que les autres affrontements dans ce secteur en sont presque tombés dans l’oubli. Cependant, ils ne sont pas pour autant dénués d’intérêt. L’accord FACTA conclu avec les États-Unis concerne ni plus ni moins que la levée de facto du secret bancaire pour les clients américains. Cette «couleuvre», selon l’expression de la ministre des Finances, Eveline Widmer-Schlumpf, a au final été largement avalée par le parlement, mais à contre-cœur. Trois autres différends fiscaux ont également trouvé un règlement: en 2012, les accords d’imposition avec la Grande-Bretagne et l’Autriche et en 2015, avec l’Italie ont pu être signés. Une solution identique avec l’Allemagne s’est heurtée à la résistance du Parlement allemand.
C’est précisément parce que l’initiative UDC contre l’immigration de masse comporte aussi bien une dimension de politique étrangère que de politique migratoire qu’il est compliqué d’interpréter la décision populaire. Pourtant, la limitation de l’immigration n’est pas le seul thème dont se saisit l’UDC. En 2010, une initiative relative à la politique étrangère est pour la toute première fois adoptée: il s’agit de l’initiative UDC pour le renvoi des étrangers criminels. Elle n’a pas pour objectif de limiter l’immigration, mais de renvoyer systématiquement les étrangers coupables d’un délit. Mécontente de la transposition de l’initiative telle qu’envisagée, l’UDC a déposé, en 2012, une initiative de mise en œuvre: une première en politique suisse. C’est la première fois qu’un parti tente d’imposer, par une autre initiative, son interprétation d’une disposition constitutionnelle adoptée. Eu égard au taux de réussite croissant des initiatives et à l’entrelacement international d’une Suisse également en pleine expansion, il faudra à l’avenir compter sur d’autres initiatives de ce type.
Concernant la politique en matière d’asile, c’est bien le calme avant la tempête qui règne actuellement. Les guerres sans fin et les révolutions dans les pays voisins de l’Europe s’accompagnent d’un nombre de réfugiés qui croît très rapidement, et requiert une coordination paneuropéenne de la réglementation de l’asile; or, selon la volonté des Européens, il convient que la Suisse ne reste pas en marge. Par conséquent, de violentes controverses sont prévisibles, la gauche et la droite n’étant jamais aussi diamétralement opposées que lorsqu’il s’agit de la politique d’asile. Un pronostic est donc risqué: la politique d’asile devrait être l’un des thèmes majeurs de la prochaine législature, peut-être même de la campagne électorale à venir.
En réalité, l’événement clé qui a le plus influencé le débat sur l’énergie de la dernière législature concerne encore la législature actuelle: peu après la catastrophe de Fukushima (et peu avant les élections de 2011), le Conseil fédéral décida en effet de sortir progressivement du nucléaire. Les quatre conseillères fédérales de l’époque ont donc fait pencher la balance. Le gouvernement n’a toutefois toujours pas défini une date de sortie effective. Un tel délai dépendra de la sécurité des centrales nucléaires, avançait-t-on à l’époque. Quant au fait qu’une date de sortie soit fixée un jour, rien n’est moins sûr, la stratégie énergétique de 2050 essuyant des critiques principalement à droite, mais aussi en partie à gauche (se reporter également au sondage des partis à partir de la page 14).
Il est très largement acquis que les mutations démographiques requièrent des adaptations tant du système social que de la santé. On ne conteste pas non plus que le temps presse dans ces deux domaines: l’AVS menace d’atteindre d’ici quelques années un déficit à neuf chiffres et les frais de santé augmentent sans arrêt. Le Conseil fédéral a fondé sa réponse face à ces enjeux sur la Prévoyance vieillesse 2020 et Santé 2020. Le premier est le projet de prestige du conseiller fédéral Alain Berset, pourtant sujet à la critique de toutes parts. Le propre parti d’A. Berset, le PS, a catégoriquement refusé de relever l’âge de la retraite à 65 ans pour les femmes. Au contraire, les partis bourgeois et les milieux économiques pensent que le financement est orienté trop exclusivement sur un accroissement des recettes (notamment la hausse de la TVA). Il reste donc encore un peu de travail à faire avant qu’une réforme des rentes ne recueille la majorité. Les projets de réforme du Conseil fédéral pour le système de santé sont moins soumis à pression que la réforme des rentes.
Le renouvellement programmé de l’armée de l’air se trouve au cœur de la politique de défense de la législature qui s’achève. Il était prévu de remplacer les Tiger vieillissants par 22 avions de combat suédois, de type Gripen. Cependant, avant que le Conseil fédéral ne fasse connaître sa décision en faveur du Gripen, des documents internes, faisant état des notes plutôt mauvaises attribuées à cet avion, ont été publiés. Les partisans du Gripen ne se relèveront plus de ce revers initial. L’acquisition fait l’objet de débats très controversés au parlement. Et, contrairement à ce qui avait cours autrefois en matière de politique de sécurité, cette fois-ci, le fossé entre les partisans et les détracteurs ne s’est pas creusé selon le clivage classique gauche-droite mais de façon transversale sous l’effet des partis bourgeois. Durant la campagne, marquée, du point de vue des partisans, par différents incidents, les arguments des opposants ont fini par s’imposer et les Gripen ont été rejetés. Il s’agit là de la première véritable défaite de l’armée aux urnes.
Au cours des quatre dernières années, la population suisse s’est montrée concernée par les thèmes économiques. Dans les sondages de citoyens, les thèmes économiques se classent le plus souvent largement en tête et soulèvent notamment plus de préoccupations qu’il y a quelques années. Au premier abord, cela semble paradoxal: en effet, quasi aucun autre pays que la Suisse n’a aussi bien traversé les différentes crises économiques (crise de l’euro, financière et bancaire). Toutefois, de nombreux citoyens partagent visiblement le sentiment que la Suisse ne peut pas rester éternellement un îlot de privilégiés. Cette peur primaire peut être l’une des raisons expliquant l’adoption au parlement des programmes d’économies – comme le Programme de consolidation et de réexamen des tâches – mais elle peut également justifier les récentes mises en échec massives dans les urnes des initiatives déclarées préjudiciables à l’économie par le milieu en question. Ainsi, au même titre que l’initiative sur les salaires minimums et celle «1:12 - pour des salaires équitables», l’initiative «Six semaines de vacances pour tous» a été clairement rejetée à la grande surprise des pays étrangers. Il convient sans doute d’exclure une initiative de cette liste: l’initiative contre les rémunérations abusives. Bien qu’economiesuisse ait dépensé, selon les estimations, de cinq à huit millions de francs pour le contre-projet, les initiateurs regroupés autour de Thomas Minder ont remporté une victoire inattendue par son ampleur. Toutefois, la situation conflictuelle entourant l’initiative contre les rémunérations abusives était hautement inhabituelle: l’approche de gauche étant incarnée par un entrepreneur plutôt orienté à droite. Les votants aussi bien du PS que de l’UDC ont approuvé au final le projet à une large majorité.
Début 2015, la Banque nationale suisse a provoqué un séisme en supprimant le cours plancher de l’euro, introduit quatre ans auparavant. Pour connaître les répercussions de cette décision, il faudra encore patienter. Si l’on en croit les journalistes et les politologues, un parti en a d’ores et déjà tiré profit: le PLR. Ses succès lors des élections cantonales de 2015 seraient principalement dus à l’insécurité économique qui pousse les citoyens à chercher refuge auprès des partis à qui on accorde une forte compétence économique.
Au cours des dernières années, un concept, autrefois courant chez les biologistes mais pas auprès du grand public, circule : «densité de population». Ce terme est utilisé en rapport avec différentes exigences politiques. Lors de la votation concernant l’initiative contre l’immigration de masse et Ecopop, il a été l’élément central de la discussion; lors de l’initiative sur les résidences secondaires, il a également joué un rôle certain. Sans pour autant aborder le sens de ce concept dans le contexte suisse, il convient de noter qu’en 2012, la population suisse a franchi le cap des 8 millions.
Dans ce contexte, les questions d’aménagement du territoire et de politique de transport revêtent une importance croissante tout à fait compréhensible, qui se traduit également dans le comportement électoral des citoyens et citoyennes suisses. La loi sur l’aménagement du territoire a ainsi été adoptée tout comme l’initiative sur les résidences secondaires, ce qui était nettement plus surprenant. La mise en place d’un fonds pour l’aménagement de l’infrastructure ferroviaire (FAIF) a obtenu une majorité confortable lors de la votation. A contrario, un conflit entre les automobilistes et leurs détracteurs se profile. L’augmentation du prix de la vignette d’autoroute a été refusée et la décision concernant l’initiative vache à lait est encore en suspens. Un projet de générations a également été préparé au cours de la législature actuelle: le deuxième tunnel routier au Gothard. La décision tombera en 2016 et tout laisse à penser que ce ne sera pas une mince affaire émotionnellement parlant.
Si l’on survole le fonctionnement du parlement au cours des quatre dernières années, on constate un glissement plutôt vers la gauche sur les thèmes de la culture, de l’énergie, de la recherche et de la formation ainsi que de l’aménagement du territoire et vers la droite pour la politique étrangère, européenne et économique. Il est frappant de noter que l’UDC s’incline plus fréquemment qu’avant lors des votes finaux. Elle campe plus souvent jusqu’au bout sur sa position sans compromis que lors des législatures précédentes. En outre, le nombre d’affaires du gouvernement refusées par le parlement a été élevé, en tout cas durant la première moitié de la 49e législature. Cependant, le parlement n’est pas le seul à faire opposition, le peuple suit également plus rarement qu’avant les recommandations du gouvernement. Cela ne s’applique certes pas aux référendums, mais aux initiatives. Lors de la législature en cours, quatre initiatives ont été adoptées, un nombre plus élevé que jamais auparavant.
La mise en œuvre des initiatives adoptées se fait cependant de plus en plus difficilement. Le gouvernement et le parlement se retrouvent souvent face à un dilemme: enfreindre les accords nationaux ou bafouer la volonté des initiants, cette dernière option étant la plus fréquente. Le gouvernement et le parlement s’attirent donc la mauvaise humeur des initiants et des partisans de l’initiative. Il en résulte des votations qui sont de plus en plus souvent symboliques.
Thomas Milic, 44 ans, a étudié les sciences politiques, l’histoire générale et le journalisme à l’Université de Zurich. En 2005, il obtient son doctorat sur le thème «Idéologie et comportement électoral» Jusqu’en 2014, il occupe le poste de premier assistant à l’Institut de sciences politiques et est chargé de cours aux université de Zurich, Berne et Lucerne. Aujourd’hui, il collabore au Centre pour la démocratie et dirige en outre à l’institut de recherche «sotomo», le service Votations et élections. En parallèle, il est chargé de cours à l’Université de Zurich.
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