Anfang 2014 traf Bundespräsident Didier Burkhalter US-Aussenminister John Kerry in Davos und Vizepräsident Joe Biden im Weissen Haus. Bei beiden Gelegenheiten dankten die amerikanischen Gesprächspartner der Schweiz ausdrücklich für ihre Schutzmachttätigkeit für die USA. Dieser Dank ist mehr als Ausdruck von Höflichkeit: Er zeigt die Wertschätzung für die Dienste der Schweiz, die für unsere Zuverlässigkeit, Glaubwürdigkeit und Diskretion stehen.
Als Schutzmachttätigkeit wird ein Vermittlermandat eines Landes bezeichnet, wenn dieses Land zwischen zwei Staaten, die keine diplomatischen und/oder konsularischen Beziehungen zueinander unterhalten, ein Minimum an gegenseitigem Kontakt gewährleistet. Unterschieden werden zwei Arten Mandate: das «Genfer Mandat» und das «Wiener Mandat». Das eher seltene «Genfer Mandat» beruht auf dem humanitären Völkerrecht und hat die Aufgabe, die korrekte Anwendung der Genfer Konventionen von 1949 und die angemessene Behandlung von Zivilisten, Kriegsgefangenen und Verletzten sicherzustellen. Die Schutzmachttätigkeit nach «Genfer Mandat» wird meist vom IKRK wahrgenommen.
Heutige Schutzmachtmandate sind in der Regel Interessenvertretungen gemäss dem «Wiener Mandat». Sie sind auf die diplomatischen und konsularischen Beziehungen zwischen zwei Staaten ausgerichtet und basieren auf der Wiener Konvention über die diplomatischen Beziehungen von 1961 sowie dem Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen von 1963.
Die konkreten Inhalte der Schutzmachttätigkeit unterscheiden sich nach eher technisch-humanitären oder eher politischen Gesichtspunkten. Bei Ersteren geht es primär um die Übernahme klassisch diplomatischer und konsularischer Aufgaben, beispielsweise um das Überbringen von Nachrichten, die Betreuung von Staatsangehörigen, den Schutz des Eigentums eines vertretenen Landes und die Abwicklung von Pass- und Visaangelegenheiten. In der Praxis werden konsularische Aufgaben heute teilweise auch von «Interessensektionen» der vertretenen Staaten wahrgenommen. Ein Beispiel ist das Mandat der Schweiz für die USA auf Kuba. Hier kümmert sich seit 1977 eine der Schweizerischen Botschaft angegliederte US-Interessensektion mit teilweise amerikanischem Personal um das Konsularwesen.
Auf der politischen Seite liegt die Aufgabe einer Schutzmacht häufig darin, trotz des Abbruchs der diplomatischen Beziehungen zwischen zwei Staaten einen diskreten und verlässlichen Kommunikationskanal offenzuhalten. Eine Interessenvertretung durch einen Drittstaat tritt erst in Kraft, wenn die Regierungen der Schutzmacht und der beiden betroffenen Staaten dieser zustimmen.
Eine Schutzmacht hat Anspruch auf eine Aufwandentschädigung durch den Entsendestaat. Werden die konsularischen Tätigkeiten von Interessensektionen der vertretenen Staaten erledigt, hält sich der Aufwand für die Schutzmacht in Grenzen. Deshalb verzichtet die Schweiz teilweise auf eine Vergütung ihrer Mandate bei den gegenseitigen Interessenvertretungen der USA und Kubas oder Georgiens und Russlands.
Die Schweiz übernimmt aus unterschiedlichen Motiven Interessenvertretungen zwischen Staaten, welche ihre Beziehungen abgebrochen haben. Dazu gehören die Friedensförderung, das Anbieten eines Dialogkanals zwischen verfeindeten Parteien und die Erhöhung der menschlichen Sicherheit für die betroffenen Staatsangehörigen.
Momentan übt die Schweiz sechs Schutzmachtmandate aus:
Besondere Bedeutung kommt dem schweizerischen Mandat als sogenannte Swiss Protecting Power (SPP) zugunsten der USA im Iran zu. Nach der iranischen Revolution, der Ausrufung der Islamischen Republik und der Besetzung der amerikanischen Botschaft in Teheran durch revolutionäre Studenten, gefolgt von der 444-tägigen Geiselhaft amerikanischer Diplomaten, haben die USA im April 1980 die Beziehungen zum Iran abgebrochen. In der Folge gelangte die amerikanische Regierung an den Bundesrat mit der Anfrage, ob die Schweiz im Iran die Vertretung ihrer Interessen übernehmen würde. Die Schweizer Regierung übernahm das Mandat im Mai 1980, konform mit der Wiener Konvention über diplomatische Beziehungen, und nachdem auch der Iran seine Zustimmung zur Mandatsübernahme durch die Eidgenossenschaft bekräftigt hatte.
Ein Team von zehn Mitarbeitenden vertritt die Interessen der USA in von der Schweizerischen Botschaft in Teheran örtlich getrennten Büros. Der Kontakt mit der Botschaft ist hingegen eng, sowohl im administrativen Bereich als auch bei politischen Interventionen im Zusammenhang mit dem Schutzmachtmandat. Die konsularische Arbeit der Sektion «Fremde Interessen» ist vergleichbar mit den Aufgaben einer Kanzlei in einer schweizerischen Vertretung. Zurzeit werden ca. 10 000 registrierte US- und Doppelbürger betreut. Auch im Bereich des konsularischen Schutzes kümmert sich die Sektion um diverse amerikanische Staatsangehörige und Doppelbürger im Iran.
SPP steht im regelmässigen Austausch mit dem Dienst für Fremde Interessen beim EDA in Bern. Dieser ist die Scharnierstelle in der Bundesverwaltung für die Kontakte zwischen den involvierten Parteien. Er stellt die Kommunikation mit der amerikanischen Botschaft in Bern sicher, über welche die meisten konsularischen Geschäfte mit Teheran laufen. Das Schutzmachtmandat stützt sich auf das Vertrauen in die Schweiz, sowohl der amerikanischen wie der iranischen Seite. Die langjährige und bewährte Arbeit der schweizerischen Dienststellen in Teheran, Washington und Bern wird von beiden Staaten geschätzt.
Das Interessenwahrungsmandat wurde der Schweiz 1961 im Nachgang zur kubanischen Revolution, die zum Abbruch der amerikanischen Beziehungen mit Kuba führten, übertragen. Die Schweiz hat diese Schutzmachtfunktion im Rahmen ihrer traditionellen Politik der Guten Dienste übernommen. Am 30. Mai 1977 vereinbarten die USA und Kuba die Eröffnung von Interessensektionen in Havanna und Washington und die Entsendung eigenen Personals zur Wahrnehmung der Geschäfte im bilateralen Austausch. Die amerikanische Interessensektion in Havanna steht allerdings weiterhin unter dem diplomatischen Schutz der Eidgenossenschaft und ist formell Bestandteil der Schweizerischen Botschaft, wenn auch räumlich von dieser getrennt.
Die Aktivitäten der amerikanischen Interessensektion in Havanna umfassen konsularische Dienstleistungen für die in Kuba lebenden Amerikanerinnen und Amerikaner sowie Tätigkeiten zur Wahrung amerikanischer Interessen in Kuba. Sie werden durch Kubaner sowie zu einem kleineren Teil ebenfalls von Angehörigen des amerikanischen diplomatischen Dienstes wahrgenommen. Die schweizerische Schutzmachtvertretung ist daher überwiegend formeller Natur. In der Praxis werden neben den konsularischen auch zunehmend die diplomatischen Geschäfte zwischen den USA und Kuba direkt abgewickelt.
Anfang April 1991 übernahm die Schweiz auf Wunsch der kubanischen Regierung auch die Interessen Havannas in den USA, welche bis dahin von der Tschechoslowakei betreut wurden.
Seit dem Jahreswechsel 2008/2009 vertritt die Schweiz die georgischen Interessen in Russland und die russischen Interessen in Georgien. Nach dem August-Krieg 2008 zwischen den beiden Ländern und der Anerkennung der abtrünnigen georgischen Regionen Abchasien und Südossetien durch Russland hatte Georgien die diplomatischen Beziehungen zum nördlichen Nachbarn abgebrochen. Nach längeren Verhandlungen entschieden sich beide Staaten, die jeweilige Interessenvertretung der Schweiz zu übertragen. Die Rolle der Schweiz wird sowohl von Russland wie auch von Georgien sehr geschätzt.
Während dem OSZE-Vorsitz 2014 vermittelt die Schweiz zusammen mit der EU und der UNO bei den sogenannten Genfer Gesprächen zum Georgienkonflikt in den Kernfragen um die abtrünnigen Regionen Südossetien und Abchasien.
Bild Das Team der Abteilung «Fremde Interessen» der Botschaft in Teheran: Giulio Haas, Botschafter, Reza Goorabi, Francine Zuchuat, Nasrin Tamadon, Nooshin Davami, Mitra Nasirpoor, Mojdeh Sedighi, Safoura Joorabchi, Emil Wyss, Chef Sektion Fremde Interessen
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